Соучредитель Гаагского научно-исследовательского института Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии, редактор издательской платформы института Агха Байрамов считает, что обновление Конституции Казахстана может укрепить международные позиции страны и стимулировать развитие гражданского общества. Однако ключевым фактором останется не масштаб поправок, а их практическая реализация - именно она определит уровень доверия со стороны инвесторов, партнеров и самих граждан, передает inbusiness.kz.
По Вашему мнению, какое влияние могут оказать эти реформы на международные и региональные партнёрства Казахстана?
- Конституционная реформа в Казахстане имеет значимые последствия для внешних связей страны, однако её реальное влияние будет зависеть не столько от текста самой Конституции, сколько от практики её реализации. В рамках таких организаций, как Шанхайская организация сотрудничества и Организация Договора о коллективной безопасности, формальные изменения в системе государственного управления редко приводят к пересмотру ключевых союзнических отношений, поскольку они основаны на стратегических и экономических интересах.
В то же время Конституция, которая убедительно ограничивает дискреционные полномочия исполнительной власти и укрепляет независимость судебной системы, может снизить репутационные риски, которые в прошлом сдерживали более глубокое взаимодействие с западными многосторонними институтами, Всемирной торговой организацией и международными финансовыми структурами.
Для стран Центральной Азии Казахстан обладает значительным нормативным влиянием. Последовательное продвижение реформ может ускорить аналогичные институциональные дискуссии в соседних государствах, укрепляя позиционирование региона как пространства управляемого и постепенного политического перехода, а не нестабильности.
Для Европейского союза и Соединённого Королевства конституционная модернизация вписывается в более широкий контекст Соглашения о расширенном партнёрстве и сотрудничестве и может открыть пространство для более содержательного диалога по вопросам условности верховенства права.
Важно отметить, что международные партнёры - будь то международные финансовые институты или двусторонние инвесторы - как правило ориентируются на реальные практики. Независимость судов в коммерческих спорах, последовательность антикоррупционного правоприменения и защита договорных прав будут оцениваться со временем, а не только на основании текста Конституции.
Может ли данный проект Конституции способствовать усилению роли гражданского общества?
- Размещение прав человека и гражданских свобод в преамбуле Конституции, в сочетании с положениями, которые, по-видимому, расширяют свободу объединений, создаёт текстовую основу, на которой могут развиваться организации гражданского общества.
Это имеет значение и в формально-правовом смысле: конституционные положения формируют высший нормативный уровень, и суды - при условии их независимости - могут применять эти нормы для проверки законности административных решений и законодательства, ограничивающих деятельность неправительственных организаций.
Однако практический вопрос заключается в том, как будет развиваться сопутствующее законодательство. Опыт развития гражданского общества в странах переходного периода показывает, что конституционные положения о правах являются необходимым, но недостаточным условием.
Ключевыми факторами остаются требования к регистрации некоммерческих организаций, допустимые рамки иностранного финансирования, процессуальные гарантии для граждан в административных процедурах, а также уровень свободы средств массовой информации.
Если вторичное законодательство будет сужать эти пространства, даже хорошо сформулированные конституционные нормы обеспечат лишь ограниченную защиту в повседневной практике. Поэтому наблюдатели за развитием гражданского общества в Казахстане будут внимательно следить за нормативными изменениями после референдума, особенно за возможными поправками в законы об общественных объединениях, мирных собраниях и средствах массовой информации.
Считаете ли Вы новую Конституцию инструментом реальных изменений?
- К этому вопросу специалисты по конституционному праву подходят осторожно, поскольку связь между формальным пересмотром Конституции и реальными политическими изменениями не всегда является прямой.
В мировой практике существуют примеры - в странах Латинской Америки, Восточной Европы и Африки - когда масштабное переписывание конституции приводило к устойчивым институциональным изменениям. Однако известны и случаи, когда новые конституционные тексты фактически служили инструментом легитимации сохранения концентрированной власти.
Пакет реформ в Казахстане действительно содержит положения, которые при их полноценной реализации могут означать серьёзные структурные изменения: перераспределение полномочий по назначениям, расширение роли парламента в формировании и контроле исполнительной власти, а также усиление юрисдикции Конституционного суда.
Однако станут ли эти изменения реальными на практике, зависит от трёх ключевых факторов: независимости судебной системы, готовности парламента использовать свои новые полномочия и формирования правовой культуры, при которой граждане и их представители активно обращаются к конституционным нормам.
Поэтому обоснованная оценка возможна только после того, как сформируются устойчивые модели институционального поведения.
Как Вы видите долгосрочную траекторию развития политической системы Казахстана после реформ?
- Политическая система Казахстана переживает процесс, который сравнительные политологи могут охарактеризовать как управляемую либерализацию - постепенное расширение институционального плюрализма и правовой подотчётности, инициированное и направляемое исполнительной властью при сохранении макрополитической стабильности.
Подобная модель наблюдалась в ряде государств со средним уровнем дохода, стремившихся привлечь иностранные инвестиции и укрепить государственные институты без немедленного перехода к полной электоральной конкуренции.
Долгосрочная траектория будет зависеть от нескольких факторов, которые невозможно определить только через конституционное проектирование.
Во-первых, эффективность антикоррупционной политики будет определять, приобретут ли нормы верховенства права реальное доверие со стороны граждан и бизнеса.
Во-вторых, темпы экономической диверсификации будут влиять на политическую устойчивость реформ. Государства, экономика которых зависит от сырьевых ресурсов, сталкиваются с особыми структурными вызовами.
В-третьих, демографическая динамика также играет роль: Казахстан обладает сравнительно молодой демографической структурой, что со временем может усиливать общественные ожидания в отношении более широкого участия в управлении государством.
Поэтому конституционная архитектура, допускающая постепенные и адаптивные изменения, вероятно окажется более устойчивой, чем модель, жёстко фиксирующая одну форму управления.
Почему конституционный референдум важен не только для государства, но и для каждого гражданина?
- Конституционный референдум - это момент, когда абстрактные институциональные вопросы приобретают личное значение для каждого человека в обществе.
Конституционный текст определяет основу, на которой суды рассматривают споры между гражданином и государством; устанавливает минимальный уровень прав, который не может быть отменён обычным законодательством; и определяет распределение полномочий между государственными институтами, управляющими общественными ресурсами и обеспечивающими исполнение закона.
Эти вопросы не являются абстрактными. Они напрямую влияют на то, может ли гражданин рассчитывать на справедливое судебное разбирательство, будут ли его имущественные права надёжно защищены и будут ли государственные услуги предоставляться в условиях подотчётности.
С точки зрения гражданского образования сам процесс референдума - общественные дискуссии, обмен аргументами и позициями - также является важным элементом конституционализма. Общество, вовлечённое в обсуждение конституционных вопросов, формирует более активное понимание своих прав и обязанностей.
Влияет ли участие граждан в референдуме на международное восприятие Казахстана?
- Связь между участием граждан в референдуме и международным восприятием проявляется на двух уровнях.
С процедурной точки зрения высокая и подтверждённая явка может сигнализировать о том, что процесс реформ обладает внутренней легитимностью и что конституционные изменения отражают определённый общественный консенсус, а не являются исключительно инициативой "сверху".
Международные партнёры - дипломатические, финансовые и деловые - учитывают уровень внутренней легитимности при оценке устойчивости политической системы.
С содержательной точки зрения международные организации, включая ОБСЕ и Венецианскую комиссию, наблюдают за качеством общественной дискуссии вокруг референдума: доступом граждан к информации, открытостью дебатов и свободой СМИ.
Референдум, проходящий в условиях прозрачности и соответствия международным стандартам, укрепляет позиционирование Казахстана как государства, приверженного современным принципам управления.
Как Вы оцениваете масштаб изменений, затрагивающих более 80% текста Конституции?
- Изменение более 80 процентов конституционного текста по международным меркам фактически означает создание новой конституционной конструкции, а не обычный процесс внесения поправок.
Конституция 1995 года формировалась в условиях раннего постсоветского периода, когда приоритетом были сильная президентская власть, ограниченный парламентский контроль и централизованная административная система, необходимые для сохранения государственной устойчивости.
Текущая реформа исходит из другой предпосылки: государство достигло уровня институциональной устойчивости, позволяющего более сбалансированное распределение полномочий без потери управляемости.
Судя по тексту реформы и официальным комментариям, стратегические цели можно условно разделить на три направления: снижение рисков чрезмерной концентрации исполнительной власти, расширение конституционной легитимности государства за счёт более широкого общественного консенсуса и демонстрация международным партнёрам стремления к сближению с общепризнанными стандартами управления.
Достижение этих целей будет зависеть от практической реализации реформ.
Насколько важно вынесение прав человека на первое место в преамбуле Конституции?
- Размещение прав человека и свобод в преамбуле имеет как символическое, так и юридическое значение.
Символически это означает изменение базового нарратива государства: от приоритета суверенитета и стабильности к признанию личности в качестве центрального элемента конституционного порядка.
В юридическом плане преамбула во многих странах используется судами как интерпретационный ориентир при толковании конституционных норм.
Если Конституционный суд Казахстана будет использовать преамбулу для расширительного толкования статей о правах человека, это может придать этим положениям реальное нормативное значение.
Однако доверие между государством и обществом формируется постепенно - через практику защиты прав граждан.
Отражает ли закрепление принципов справедливости, законности и уважения к природе общественный запрос?
- Закрепление ценностных принципов в конституции отражает более широкую тенденцию современного конституционного развития.
Такие положения выполняют несколько функций: они служат ориентиром для судебного толкования, формируют основу общественного договора между государством и гражданами и создают критерии для оценки государственной политики.
Особенно примечательным является включение экологических принципов. Казахстан сталкивается с серьёзными долгосрочными экологическими вызовами, включая дефицит водных ресурсов, деградацию земель и последствия катастрофы Аральского моря.
Конституционное признание экологической ответственности создаёт правовую основу для развития экологического законодательства и общественных инициатив.
Какой международный опыт конституционных реформ Вы считаете наиболее релевантным для стран с переходными политическими системами, подобными Казахстану?
- Существует несколько сравнительных примеров, которые могут быть полезны, хотя ни одна модель не может быть полностью перенесена в другую страну без учёта её правовой традиции, региональной среды и особенностей политической экономики.
Испанский переходный период 1977-1978 годов часто приводится как пример того, что согласованный, элитно управляемый конституционный компромисс способен привести к созданию устойчивых демократических институтов, при условии наличия реального распределения власти и достоверной приверженности соблюдению новых правил.
Конституционный процесс в Польше в 1990-е годы демонстрирует как возможности, так и риски быстрых институциональных реформ: сильные конституционные суды и парламентские системы могут закрепить механизмы подотчётности, однако для их эффективного функционирования требуется устойчивое политическое стремление следовать установленным нормам.
Среди более современных примеров реформы Конституции Грузии 2017–2018 годов представляют интерес как переход от сверхпрезидентской к парламентской системе в постсоветском контексте, включая трудности обеспечения реальной независимости перераспределённых полномочий, которые иногда остаются под влиянием неформальных механизмов координации.
Опыт Монголии также представляет определённый интерес, поскольку страна имеет схожие структурные особенности: экономика, зависимая от природных ресурсов, расположение между крупными соседними державами и необходимость балансирования между внутренними реформами и внешними геополитическими факторами.
Эти примеры в совокупности показывают, что дизайн механизмов реализации — прежде всего независимость судебной системы, способность парламента осуществлять контроль и эффективность антикоррупционных институтов - зачастую не менее важен, чем содержание самих конституционных норм.
Какие механизмы системы сдержек и противовесов показали наибольшую эффективность в государствах, проходящих институциональную модернизацию?
- Научная литература по институциональному дизайну в странах переходного периода указывает на ряд механизмов, которые в совокупности оказываются более устойчивыми, чем любые отдельные реформы.
Во-первых, независимость судебной системы - обеспечиваемая гарантированными сроками полномочий судей, прозрачными процедурами назначения и финансовой автономией судебной власти - является механизмом, наиболее устойчиво коррелирующим с верховенством права в сравнительных исследованиях.
Конституционный или верховный суд, который не может быть произвольно распущен или лишён финансирования исполнительной властью, создаёт реальное институциональное ограничение, на которое могут опираться другие органы власти.
Во-вторых, чрезвычайно важную роль играет способность парламента осуществлять надзорные функции. Парламент, обладающий реальными полномочиями по проведению расследований, доступом к финансовой информации через независимые аудиторские органы и возможностью утверждать ключевые назначения исполнительной власти, способен выполнять функцию сдерживания даже в тех политических системах, где парламентские партии формально поддерживают правительство.
В-третьих, независимые прокуратуры и антикоррупционные органы, чьи полномочия чётко закреплены законом и руководство которых защищено от прямого увольнения исполнительной властью, доказали свою эффективность в ряде государств со средним уровнем дохода, добившихся значительных успехов в борьбе с коррупцией, включая Грузию в период 2004–2012 годов и Эстонию в 2000-е годы.
В-четвёртых, децентрализация административной власти, особенно если она сопровождается механизмами финансовой подотчётности на местном уровне, снижает концентрацию клиентелистских сетей и создаёт несколько центров политической ответственности.
При этом ни один из этих механизмов не работает надёжно в изоляции. Их эффективность значительно возрастает, когда они действуют одновременно и взаимно усиливают друг друга.
Насколько важны участие общества и процедурная прозрачность при подготовке и принятии новой Конституции?
- Сравнительный опыт конституционных процессов достаточно однозначен: конституции, которые формируются в результате инклюзивных процессов - когда различные социальные группы имеют реальную возможность участия, а не только формальные консультации - как правило, обладают более высоким уровнем общественного принятия и большей институциональной устойчивостью.
Классическими примерами являются конституционный процесс в Южной Африке в 1994–1996 годах и процесс "общественного" конституционного проектирования в Исландии в 2011 году, хотя последний в итоге не завершился официальным принятием новой конституции.
С точки зрения правовой теории процедурная легитимность выполняет отдельную функцию по сравнению с содержательной легитимностью. Конституция может содержать качественные институциональные решения, однако если процесс её принятия воспринимается как закрытый или манипулятивный, она начинает действовать с дефицитом общественного доверия.
И наоборот, даже несовершенный текст, принятый в условиях реального участия общества, зачастую вызывает большую приверженность со стороны граждан и институтов, поскольку воспринимается как результат коллективного решения, а не навязанная конструкция.
В отношении Казахстана особое внимание будет уделяться процедурным аспектам: открытости общественных обсуждений, учёту предложений гражданского общества в финальном тексте и условиям проведения референдума.
Эти факторы будут оцениваться как внутри страны, так и международными наблюдателями и будут влиять на уровень легитимности новой конституционной системы.
Как конституционные изменения влияют на инвестиционный климат и уровень международного доверия к государству?
- Связь между конституционной реформой и инвестиционным климатом проявляется прежде всего через три ключевых канала: защиту прав собственности, судебную обеспеченность исполнения контрактов и предсказуемость регулирования.
Международные инвесторы, особенно в капиталоёмких секторах - таких как добывающая промышленность, инфраструктура и финансовые услуги - учитывают политические риски при принятии инвестиционных решений.
Конституция, которая убедительно ограничивает возможность произвольных административных действий, усиливает судебный контроль за решениями исполнительной власти и прямо закрепляет защиту частной собственности, формирует правовую среду, снижающую политическую составляющую инвестиционного риска.
Это отражается, в частности, в показателях суверенных кредитных рейтингов и в международных индексах делового климата, публикуемых Всемирным банком и Всемирным экономическим форумом.
Однако финансовые рынки и опытные региональные инвесторы хорошо понимают, что сам по себе текст Конституции редко напрямую влияет на оценку рисков.
Ключевое значение имеют реальные модели поведения судов в коммерческих спорах, последовательность применения регулирующих норм и практика государства по соблюдению контрактных обязательств перед иностранными инвесторами.
В этом контексте конституционная реформа может рассматриваться прежде всего, как сигнал о намерениях государства укреплять правовые институты, который способен создать благоприятные условия для повышения рейтингов и роста инвестиционных потоков при условии последовательной реализации реформ в течение нескольких лет.
Влияет ли обновление Конституции на внешнеполитический курс страны или такие процессы носят преимущественно внутренний характер?
- Обновление Конституции в своей основе является внутренним юридическим и политическим процессом, однако оно может иметь и внешние последствия, которые в определённых условиях способны влиять на параметры внешней политики.
На уровне правовой структуры конституционные нормы, регулирующие ратификацию международных договоров, полномочия исполнительной власти в сфере внешних отношений и статус международного права во внутренней правовой системе, напрямую влияют на способность государства заключать и реализовывать международные соглашения.
Например, Конституция, предоставляющая парламенту более широкие полномочия по ратификации международных договоров, изменяет внутренний политический баланс, который должны учитывать исполнительные органы при ведении международных переговоров.
На уровне международного позиционирования конституционная реформа также служит сигналом о том, как государство воспринимает своё место в международном порядке.
Конституция, акцентирующая внимание на правах человека, экологических принципах и институциональной подотчётности, помещает Казахстан в понятную международную нормативную рамку, что облегчает взаимодействие с международными организациями, деятельность которых основана на стандартах управления.
При этом такие изменения не обязательно приводят к пересмотру базовых стратегических ориентиров внешней политики, которые определяются географией, экономическими интересами и вопросами безопасности.
Однако они могут расширить спектр международных партнёрств и институциональных форм сотрудничества, а также усилить доверие к участию государства в международных правовых и экономических механизмах.
Читайте по теме:
Карин: Принятие Конституции – это только первый этап
