В чем причина низкой эффективности бюджетных расходов? Насколько эффективно построена система контроля за такими бюджетными ассигнованиями и как ее улучшить? Об этом в интервью inbusiness.kz рассказывает финансист Мурат Темирханов.
– Аналитический центр Halyk Finance, который Вы курируете, выступил с критикой проекта Бюджетного кодекса РК, который под занавес уходящего года был одобрен мажилисом в первом чтении. В частности, вы пишете о конфликте интересов между концепцией управления государственными финансами и Бюджетным кодексом. Как должна быть выстроена система, чтобы этого конфликта не было?
– Я, как эксперт, участвовал в рабочей группе мажилиса по обсуждению нового Бюджетного кодекса. Изначально у нас были большие вопросы к разделам "Общие положения" и "Принципы Бюджетного кодекса". Мы четко обозначили, что принципы и ключевые положения наших старого и нового кодексов не соответствуют принципам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международного валютного фонда (МВФ). Эти авторитетные организации ранее давали нашему правительству множество рекомендаций по построению правильной бюджетной системы в стране, но самые главные из этих предложений так и не были внедрены.
Обсуждения нового Бюджетного кодекса были достаточно интенсивными. Помимо обсуждений в рабочей группе, были организованы круглый стол и совещание общественного совета мажилиса, где в более широком кругу депутатов обсуждались проблемы бюджетной системы Казахстана. На всех этих совещаниях многие депутаты соглашались со мной и пришли к выводу о необходимости переработки фундаментальных принципов работы с государственными финансами в стране. Поэтому меня очень удивило то, что 26 декабря министерство нацэкономики опубликовало проект последней версии нового Бюджетного кодекса и уже 27 декабря 2023 года внезапно было объявлено, что кодекс утвержден в мажилисе в первом чтении. Практически все, что мы, как эксперты, говорили, не было учтено в утвержденном документе. Одобрение кодекса в первом чтении означает, что документ был утвержден концептуально. То есть все главные принципы были зафиксированы и теперь новый кодекс будут дорабатывать только по отдельным деталям.
Относительно конфликта интересов в законодательстве по бюджетной системе я могу сказать следующее. У нас есть два документа, специально посвященных управлению государственными финансами: Бюджетный кодекс и Концепция управления государственными финансами. Бюджетный кодекс и все другие кодексы имеют более высокий статус, чем другие законы. Поэтому данный кодекс должен содержать все главные положения и правила по бюджетной системе. К сожалению, ни в старом, ни в новом Бюджетном кодексе этот ключевой принцип не соблюдается. Например, в Бюджетном кодексе (в старом и в новом) есть отдельная глава о Национальном фонде, которая содержит общие положения о фонде, но в документе нет конкретных правил по использованию Нацфонда.
С другой стороны, "Концепция управления государственными финансами" содержит очень подробные правила по использованию Нацфонда и по всей бюджетной системе в целом. Это касается бюджетных расходов, гарантированных и негарантированных трансфертов, ненефтяного дефицита, покупки акций и облигаций "Самрук-Казына", "КазМунайГаза" и так далее. Получается, что на самом деле бюджет всего государства управляется двумя документами: Бюджетным кодексом, утверждаемым парламентом, и концепцией, утверждаемой указом президентом.
– К чему это приводит на практике?
– На практике мы видим, что поскольку правила управления государственными финансами содержатся в отдельном документе, то президент может изменять ключевые параметры бюджета и Нацфонда через свои указы, без необходимости согласования с парламентом. Это очень серьезный недостаток нашей бюджетной системы. В соответствии с лучшей мировой практикой парламент должен иметь полный контроль над всеми государственными финансами, включая все доходы и расходы правительства, что должно быть отражено в едином документе – в республиканском бюджете. Именно парламент должен утверждать абсолютно все правила по использованию всех государственных финансов, которые должны быть четко указаны в Бюджетном кодексе. В этом и заключается правильный баланс между законодательной и исполнительной властью.
Еще раз повторю, в соответствии с лучшей мировой практикой республиканский бюджет в Казахстане должен включать в себя абсолютно все финансы, которыми управляет правительство. Не должно быть никаких государственных внебюджетных фондов. Например, Фонд социального страхования (ГФСС) и Фонд медицинского страхования не включены в республиканский бюджет, в то время как в них накапливаются значительные суммы денег. Национальный фонд также не входит в республиканский бюджет и фактически находится вне контроля парламента. Я считаю, что это главный недостаток нашей бюджетной системы.
Удивительно, но когда говоришь об этом ключевом недостатке в рабочей группе при парламенте, то все участвующие депутаты это признают. Однако, когда дело дошло до голосования, парламент все равно концептуально утвердил проект Бюджетного кодекса, не применив ни одной ключевой рекомендации, которые предлагались ОЭСР и МВФ и которые обсуждались в рабочей группе при парламенте. Таким образом, текущие правила не изменились, и теперь мы видим злоупотребление этими правилами. Например, дополнительно 1,3 трлн тенге было выделено из Нацфонда для покупки акций "КазМунайГаза", что полностью противоречит разумной бюджетной политике. На сегодня по Нацфонду парламент оказался в стороне, и теперь не ясно, что произойдет с Нацфондом в будущем. Вполне возможно, что правительство снова будет злоупотреблять внебюджетным использованием Нацфонда.
– То есть новый Бюджетный кодекс еще не был принят, а средства согласно новым правилам были выделены?
– В том-то и дело, что 1,3 трлн тенге было одобрено в рамках Концепции управления национальными финансами без участия парламента. Мы уже ранее указывали на неправильность таких мер и указывали, чтобы все решения проходили через парламент. Так как мы работали над новым Бюджетным кодексом, у нас была возможность исправить этот конфликт интересов. Однако парламент не внес исправлений и не стал возмущаться по поводу расходования данной суммы в обход него. Таким образом, сохраняется неправильно выстроенная структура, и теперь правительство злоупотребляет этим.
Начался 2024 год, и мы видим, что правительство и президент выдвинули множество задач, связанных с большими государственными расходами, в том числе на инфраструктуру, энергетику и так далее. Глава государства в своем послании в 2022 году сказал, что мы должны жить по средствам, но, к сожалению, сейчас мы не следуем этому принципу и берем деньги из Нацфонда за счет будущих поколений. При этом такие решения по внебюджетному использованию Нацфонда делаются на непрозрачной основе. Сейчас у экспертов возникают вопросы: откуда появилась цифра в 1,3 трлн и кто и как принял это решение? Подобные вопросы должны обсуждаться в парламенте, и очень подробно.
– Если говорить о внебюджетных фондах, таких как "Казахстан халкына", ГФСС, фонд ОСМС и других, можно предположить, какие средства там аккумулируются? Если я правильно понимаю, кроме отчетов самих этих фондов, нет механизмов контроля над ними.
– Например, возьмем фонд "Казахстан халкына". Когда компания совершает так называемые пожертвования в этот государственный фонд, то в соответствии с лучшей мировой практикой эти средства должны отражаться в доходной части республиканского бюджета. Независимо от того, каким образом поступили бы эти средства в республиканский бюджет – в виде налогов, приватизации активов или "пожертвований компаний", в любом случае это государственный доход, который должен быть учтен в бюджетной системе, и правительство не должно использовать этот доход без утверждения парламента. Если это непредвиденный доход, то он просто уменьшит дефицит республиканского бюджета. А если это запланированный доход бюджета, то он будет потрачен в рамках бюджетных расходов, утвержденных парламентом. Поскольку эта система сейчас не работает, в настоящее время неясно, кто и как принимает решения по использованию средств фонда "Казахстан халкына".
Другой пример. Можно вспомнить неправильное использование Фонда социального страхования (ГФСС). В нем накоплено более триллиона тенге, но, согласно закону, эти средства фонда могут использоваться только в строго определенных целях. Однако во время ковидного кризиса, когда в бюджете не хватило средств, президентским указом за два года было выделено около 700 млрд тенге из этого фонда. Это еще один пример внебюджетных государственных расходов, которые прошли мимо парламента.
В настоящее время в республиканский бюджет не включены внебюджетные фонды, такие как ГФСС, Фонд ОСМС, Национальный фонд, Фонд проблемных кредитов, где были допущены убытки на сумму 3 трлн тенге. Правительство дает в парламент консолидированную информацию по государственным финансам лишь в виде аналитической записи. Однако аналитические отчеты не имеют смысла, поскольку они не оцениваются и не утверждаются парламентом. Это означает, что правительство может использовать средства без обязательного контроля и блокировки. Такая система уже давно критиковалась Всемирным банком, ОЭСР и МВФ, которые указывали на необходимость единой целостной системы бюджетирования и участия парламента в утверждении всех расходов. Это огромная проблема, которая допускает непрозрачное расходование государственных средств исполнительной властью.
– Как Вы считаете, какая часть государственных финансов остается вне контроля парламента?
– С учетом "Самрук-Казына", "Байтерека", Национального фонда и всех внебюджетных фондов, я оцениваю, что примерно 40-50% государственных финансов находятся вне контроля со стороны общественности и парламента, что является очень плохим состоянием.
Например, недавно "Самрук-Казына" сообщил, что в 2022 году дочерние компании холдинга просубсидировали экономику на сумму 1,3 трлн тенге. Эти субсидии осуществляются посредством установления низких тарифов в электроэнергетике, низких цен на бензин, железнодорожных перевозок и других мер. Сейчас из-за такого использования прибыли в "Самрук-Казына" мы сталкиваемся с глубокими проблемами недофинансирования базовых инфраструктурных отраслей Казахстана. Сейчас, когда наступил кризис в электроэнергетике и коммунальном хозяйстве, а частные инвестиции туда не идут, большие расходы на инфраструктуру ложатся на бюджет и на Национальный фонд.
На самом деле система должна быть такой: все цены и тарифы в госкомпаниях должны быть рыночными, а эти 1,3 трлн тенге должны были стать чистой прибылью "Самрук-Казына", и эта прибыль должна была быть передана в виде дивидендов в республиканский бюджет. Бюджет потом мог бы обеспечить субсидирование коммунальных услуг и других нужд социально уязвимым слоям населения.
Кроме того, как заявил сам президент в одном из своих посланий, ежегодно из-за розданных налоговых льгот государство недополучает налоговых доходов на сумму 4-5 трлн тенге. Высшая аудиторская палата подтвердила данные, и у них получилась еще более высокая цифра. Таким образом, ежегодно из-за предоставления налоговых льгот металлургическим и автомобильным компаниям государство теряет порядка 4-5 трлн тенге. Для сравнения, это равно ежегодным трансфертам из Нацфонда. Если бы эти льготы не были предоставлены, необходимости в расходовании средств из Нацфонда не возникло бы. Однако никто не оценивает эффект от этих налоговых льгот. Практически все эти льготы попадают в карманы владельцев металлургических и других компаний, а экономика так и остается недиверсифицированной. Никто не знает, насколько эффективны эти льготы. Даже Высшая аудиторская палата на сегодняшний день не огласила данные об эффективности этих льгот. А терять каждый год 4-5 трлн тенге без видимых результатов – это очень большая проблема.
– Еще один конфликт интересов имеется у Высшей аудиторской палаты. Вы пишете, что они не могут проверять эффективность своих собственных рекомендаций. Как это должно быть в идеальном варианте?
– Недавно по бюджетной системе вышел отчет Всемирного банка, который рекомендует иметь независимый так называемый Бюджетный совет. Аудиторская палата проверяет лишь то, что предусмотрено законом, и она не должна давать заключения по бюджету до его утверждения в парламенте. Нельзя давать рекомендации, как использовать бюджет, а затем самим проверять его использование. В этом заключается конфликт интересов. Международные организации, такие как МВФ, Всемирный банк, ОЭСР, рекомендуют создание независимой организации – бюджетного совета при парламенте. Это отдельный совет по типу Национального банка, АРФФР, который будет утверждаться парламентом на определенный срок. Совет будет профессионально анализировать бюджет до его принятия, а затем оценивать эффективность его исполнения и давать рекомендации по изменению бюджетного законодательства. Бюджетный совет должен включать в себя признанных экспертов по бюджетной системе, и он должен быть полностью независимым от исполнительной власти.
Читайте по теме:
Бюджетный кодекс: почему парламент сам лишает себя контроля над госрасходами
