Об обсуждении нового Бюджетного кодекса, который под занавес прошлого года прошел первое чтение в мажилисе, рассказала в интервью inbusiness.kz директор Zertteu Шолпан Айтенова. Она была членом рабочей группы при обсуждении положений нового кодекса.
– Шолпан Абдрахмановна, какие положения Бюджетного кодекса активно обсуждались в рабочих группах?
Шолпан Айтенова
– В Бюджетном кодексе активно обсуждались вопросы, связанные с отменой особого финансирования для Назарбаев интеллектуальной школы и Назарбаев Университета. Разработчики предлагают финансировать эти организации на общих основаниях, как все государственные школы и университеты. Представители НИШ и НУ настаивают, что благодаря отдельному финансированию они обеспечивают высокое качество образования и результативность. Они настаивают на сохранении отдельного финансирования, которое значительно превосходит подушевое финансирование на общих основаниях. В ответ депутаты и разработчики законодательства считают, что правила должны быть одинаковыми для всех получателей бюджетных средств в системе образования. Таким образом, если рассматривать поправки, то с 2025 года НИШ и Назарбаев Университет не будут иметь особых привилегий, а вопросы дополнительного финансирования будут рассматриваться в парламенте на основе результативности и деятельности этих учреждений.
Достаточно бурное было обсуждение финансирования Международного финансового центра "Астана". Предлагалось отменить прямое финансирование МФЦА из республиканского бюджета, так как изначально предполагалось, что со временем он должен стать финансово самостоятельным и обеспечить свою деятельность. Однако этот вариант вызвал жесткое сопротивление со стороны представителей МФЦА, которые пояснили рабочей группе, что эти средства направляются не на деятельность МФЦА, а на финансирование арбитража МФЦА. Представители МФЦА утверждали, что для обеспечения объективности международный арбитраж должен быть независимым, поэтому его финансирование должно осуществляться не за счет МФЦА, а из внешних источников, таких как бюджетные средства. Они также уточняли, что все эти средства обеспечивают оплату труда судей.
Таким образом, можно заключить, что значительные бюджетные расходы направляются на поддержание имиджа МФЦА и международного арбитража. По моему мнению, его финансирование должно осуществляться из бюджета МФЦА. Однако возникает вопрос о том, зарабатывает ли МФЦА достаточно, чтобы содержать международный арбитраж. Если они не получают достаточно средств, тогда стоит задаться вопросом о необходимости такого арбитража.
Еще одно бурное обсуждение вызвало финансирование квазигосударственного сектора. Требования депутатов были такими, что в Бюджетном кодексе должна быть большая подотчетность и прозрачность. Когда на обсуждении принимается республиканский бюджет, национальные компании должны отстаивать свои бюджеты. Однако квазигосударственный сектор выразил сопротивление, возражая против необходимости согласовывать каждый свой шаг с депутатами.
Я согласна с депутатами в том, что расходы нацкомпаний должны быть обоснованными. Например, компания "Самрук-Казына" направляет в бюджет очень скромные дивиденды из своей значительной прибыли. По моему мнению, их основные решения должны приниматься совместно с парламентом и перед мажилисом необходимо обосновывать все расходы и финансовые результаты.
В общем, мне понравилась позиция депутатов в ходе обсуждения Бюджетного кодекса. Заметно, что они активно защищают свое право на усиленный контроль над бюджетными расходами и настаивают на повышенной бюджетной прозрачности. Надеюсь, что депутаты текущего созыва проявят более настойчивое стремление обеспечивать подотчетность всех администраторов бюджетных программ.
– Если говорить о регионах, какие вопросы обсуждались в этом ключе?
– Децентрализация доходов также стала наиболее обсуждаемым моментом. Как известно, добывающие компании осуществляют социальные инвестиции, которые поступают в областной бюджет. После истощения ресурсов компании уходят, и что остается у жителей, населяющих эти территории? Вследствие этого местные жители в регионах, где происходит добыча полезных ископаемых, могут остаться без должного внимания, сталкиваясь с негативными экологическими проблемами. Более справедливым представляется использование социальных инвестиций в этих регионах на благо местных жителей. В предложенной новой редакции Бюджетного кодекса предлагается децентрализовать социальные инвестиции и направлять их в районные бюджеты. Однако возникло сопротивление со стороны акимата Мангистауской области, который считал, что это слишком обременительно для района и что они не способны эффективно использовать эти средства. Я категорически не согласна с таким мнением. По моему убеждению, на уровне районов страны имеется достаточно накопленных инфраструктурных проблем, чтобы освоить предоставленные им средства.
– Эксперты называют большой проблемой бюджетной системы Казахстана конфликт интересов между концепцией управления государственными финансами и Бюджетным кодексом. Ваше мнение по этому вопросу?
– Если говорить о конфликте интересов между Концепцией управления государственным бюджетом и Бюджетным кодексом, то это связано с политической системой государства. Хоть и заявляется, что строится система по принципу "сильный президент – сильный парламент", мы все равно остаемся президентской республикой, где большинство политических решений принимает президент. Бюджет является инструментом реализации государственной политики и зачастую подвержен внезапным политическим решениям в середине бюджетного года. Например, речь идет о таких решениях, как повышение пособий для инвалидов с сентября или заработной платы с июля. Это подрывает принципы бюджетной сбалансированности. Идеально, когда бюджет принят в декабре, он должен реализовываться без изменений, так как представляет собой инструмент реализации стратегических программ государства.
Однако в нашем случае политические решения влияют на бюджетные процессы и нарушают баланс. В таких случаях приходится искать дополнительные источники финансирования для осуществления дополнительных расходов, таких как повышение пособий или зарплат, что может иметь негативные последствия для бюджетной политики и баланса. Бюджет представляет собой реализацию государственной стратегии, в которой каждый год определяются цели качества образования, здравоохранения и других сфер. Бюджет выполняет две функции – регулирующую и перераспределительную. Регулирующая направлена на экономический рост, способствуя смягчению негативных экономических тенденций. Перераспределительная заключается в перераспределении ресурсов для оказания помощи различным слоям населения и предоставления государственных услуг, таких как образование и здравоохранение. Все это должно быть стабильным и направленным на достижение долгосрочных целей.
– Что касается трат Национального фонда, следует ли его контролировать и сделать подотчетным перед парламентом?
– На мой взгляд, необходимо внести изменения в работу Национального фонда и ужесточить его контроль. Будем надеяться, что проект "Нацфонд – детям" вызовет интерес общественности к деятельности фонда. В настоящее время Национальный фонд представляет собой нечто очень абстрактное – это всего лишь счет в Национальном банке, и не является юридическим лицом. В настоящее время крайне сложно определить, кто несет фактическую ответственность за эффективность управления Национальным фондом. Управляющий совет, состоящий из членов правительства, имеет ограниченные функции, сводящиеся лишь к "выработке предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда".
По моему мнению, существует несколько важных изменений, которые следует внести для повышения эффективности Национального фонда. Во-первых, Национальный фонд должен приобрести юридический статус, обеспечивая тем самым правовую прозрачность и четкую отчетность. Во-вторых, его интеграция в бюджетный процесс позволит установить ясные механизмы контроля и отчетности в рамках его деятельности. В-третьих, необходимо разработать информативный веб-сайт, на котором будут представлены данные о вложениях Национального фонда в различные инструменты, отчеты о росте и убытках соответствующих ценных бумаг.
Ранее была разработана концепция управления Национальным фондом, но в этом году она была признана устаревшей и заменена новой концепцией, предложенной Национальным банком. На мой взгляд, новая концепция слишком абстрактна и не предоставляет конкретных механизмов функционирования Национального фонда, в отличие от предыдущей версии.
Существует также понятие "бюджетных правил". По моему мнению, эффективность данных правил оставляет желать лучшего, и их применение является скорее формальным. Согласно концепции, в периоды экономического роста необходимо сокращать расходы и формировать резервы, а в кризисные периоды – увеличивать расходы. Тем не менее на практике мы наблюдаем постоянное увеличение расходов независимо от цен на нефть, будь то 20 или 140 долларов за баррель.
– Как эксперт, как Вы оцениваете эффективность расходования бюджетных средств?
– В целом, если опираться на отчеты Высшей аудиторской палаты, эффективность использования бюджетных средств в различных сферах низкая. Так, по итогам девяти месяцев 2023 года ВАП выявила нарушений на 336,5 млрд тенге, из которых 180 млрд связаны с неэффективным использованием, а 111,5 млрд тенге – с неэффективным планированием бюджетных средств. Это достаточно серьезные суммы, и это свидетельствует, что бюджетный процесс не эффективен ни с точки зрения планирования, ни с точки зрения использования. Проект нового Бюджетного кодекса призван заложить новые основы для повышения эффективности госбюджета. Эффективность бюджета связана непосредственно с прозрачностью.
С одной стороны, чем больше прозрачность бюджета, тем больше должна быть эффективность использования. Но, как показывает практика, прозрачность может быть условной. В Казахстане достаточно высокий уровень бюджетной прозрачности, и она растет, согласно международным рейтингам, и сейчас составляет 61 балл из 100.
Тем не менее огромное количество фактов коррупционных преступлений свидетельствует, что действующего уровня прозрачности недостаточно. Даже был создан специальный фонд поддержки инфраструктуры образования, в который поступают средства, изъятые у коррупционеров. В этом году в фонд поступили 152 млрд тенге. Это про масштабы коррупции, несмотря на прозрачность. Например, очень высокий уровень прозрачности портала госзакупок, позволяющего отследить от планов до заключенных договоров. Есть портал "Открытые бюджеты", где публикуются бюджетные программы. Несмотря на все усилия, существующей прозрачности недостаточно для повышения эффективности и целевого использования бюджетных средств.
На мой взгляд, коррупционный потенциал закладывается при планировании бюджета и не хватает детализации в обеспечении бюджета, целесообразности расходов, обоснованности стоимости и так далее.
Есть разные способы преодолеть эти проблемы. Например, можно, как в Монголии, принять закон, который требует публикации транзакций по всем расходам, превышающим 2 тыс. долларов. Каждому отраслевому министерству проводить общественные слушания при планировании бюджета с целевой группой, вносить в парламент и маслихаты проекты бюджетов с большим уровнем детализации, обеспечить постоянный парламентский контроль и регулярность отчетности государственных органов.
Неэффективность использования бюджетных средств – это не только о коррупции, а больше о том, что не достигаются цели и результаты, на которые они были направлены. В условиях ограниченных ресурсов повышение эффективности бюджета – это острая необходимость, а не общие лозунги.
Читайте по теме:
Эксперт: Порядка 40% бюджета в Казахстане расходуется бесконтрольно
